大家知道，去年10月，國務(wù)院幾部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》，其中最受關(guān)注的是將在垃圾處理、污水處理等領(lǐng)域探索開展PPP模式強(qiáng)制試點(diǎn)，一度引起了大家不同的反響。做出這樣一個(gè)強(qiáng)制性的試點(diǎn)，無外乎表明在這兩個(gè)領(lǐng)域當(dāng)中，PPP模式是非常成熟的，效果非常好。

接下來幾分鐘的時(shí)間，我想結(jié)合我們?cè)谥袊肞PP模式做的100多個(gè)垃圾焚燒發(fā)電和污水處理項(xiàng)目，跟大家分享一下其中的幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目有大有小，大的有幾百億乃至千億級(jí)投資規(guī)模，小的則只有百萬甚至更少的投資規(guī)模。雖然全球不少國家對(duì)PPP項(xiàng)目投資規(guī)模下限做出限定，還沒有一個(gè)國家對(duì)上限做出限定，但對(duì)現(xiàn)實(shí)PPP模式而言，規(guī)模太小不值得做，規(guī)模太大不太好做，適度規(guī)模才更容易成功。今年年初在英國財(cái)政部，英國PPP中心負(fù)責(zé)人James Bilingual 跟我交流時(shí)談到：英國的經(jīng)驗(yàn)，太大規(guī)模和太過復(fù)雜的PPP項(xiàng)目不太容易成功。前年在北京舉辦的中日論壇上，日本教授介紹到：日本全國現(xiàn)有500多個(gè)PPP項(xiàng)目，平均規(guī)模折合人民幣在5億左右，日本PPP項(xiàng)目成功率高達(dá)99%，這跟規(guī)模適度不無關(guān)系?；剡^頭來看中國城市垃圾發(fā)電和污水處理項(xiàng)目，通常一個(gè)垃圾發(fā)電項(xiàng)目日處理規(guī)模在500噸到3000噸之間，一個(gè)污水處理項(xiàng)目日處理規(guī)模通常為5萬噸到30萬噸，按目前正常投資成本計(jì)算，垃圾發(fā)電項(xiàng)目和污水處理項(xiàng)目的平均投資規(guī)模在5億元左右，是比較適當(dāng)?shù)耐顿Y規(guī)模，很多有實(shí)力的企業(yè)使用自有資金加正常銀行貸款就可以實(shí)現(xiàn)有效投資，無需探討過于復(fù)雜的其它融資形式。其實(shí)，如果企業(yè)連這個(gè)資金實(shí)力都沒有，那就不要做這個(gè)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目了。

體現(xiàn)政企合作關(guān)系的PPP模式不是單一模式而是模式集群，但各個(gè)國家、各個(gè)領(lǐng)域會(huì)有不同的模式偏好，中國在PPP概念14年正式引進(jìn)之前，BOT、TOT就在城市污水處理以及高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營中得到了應(yīng)用并取得不錯(cuò)的效果，所以在大規(guī)模推進(jìn)PPP模式的今天，這兩種針對(duì)增量和存量基礎(chǔ)設(shè)施的模式，成為中國PPP特別是垃圾發(fā)電和污水處理項(xiàng)目的主打模式。BOT、TOT這兩種模式，由社會(huì)資本方出資建設(shè)（或購買）并負(fù)責(zé)長期運(yùn)營維護(hù)，同時(shí)解決了政府的兩缺即“缺資金”和“缺效率”，既符合中國國情，又契合PPP的要義，即強(qiáng)調(diào)PPP模式中O（運(yùn)營）的不可或缺性，而且經(jīng)營期限大都在25到30年，得以體現(xiàn)長期穩(wěn)定的伙伴關(guān)系。

至于其它國家，情形就有所不同，如新加坡政府選用的是DBOO模式，因?yàn)樵谛录悠抡磥?，BOT模式項(xiàng)目存續(xù)期間資產(chǎn)所有權(quán)不夠清晰，而DBOO也是由企業(yè)投資建設(shè)并擁有產(chǎn)權(quán)，只是期限到時(shí)政府與企業(yè)商定資產(chǎn)處置方式而不是無償移交。日本政府則更多選用BTO模式，因?yàn)槿毡菊畬?duì)重要而敏感的基礎(chǔ)設(shè)施想在企業(yè)投資建成后第一時(shí)間拿回所有權(quán)，之后企業(yè)再按約運(yùn)營。所以，國之不同，模式有別，新加坡的DBOO和日本的BTO都值得中國思考和借鑒。當(dāng)然，中國過去更多BOT項(xiàng)目是社會(huì)資本獨(dú)資，而現(xiàn)在更多BOT項(xiàng)目是政企合資但企業(yè)控股，政府出資入股有利有弊，意義不是很重大。

PPP中政府對(duì)社會(huì)資本有三方面的能力要求：投資能力、建造能力和運(yùn)營能力，最理想的社會(huì)資本是同時(shí)具備這三種能力。如果這樣的社會(huì)資本稀缺，那就退而求其次，具有兩種能力的社會(huì)資本，一是同時(shí)具有投資能力和建造能力，如大型建筑企業(yè)，但他們更適合做EPC、BT而不是PPP，因?yàn)樗麄儧]有運(yùn)營能力也對(duì)運(yùn)營不感興趣；二是同時(shí)具有投資能力和運(yùn)營能力，這類企業(yè)是很適合做PPP的，因?yàn)橹T如垃圾發(fā)電、污水處理等PPP項(xiàng)目幾十年的運(yùn)營非常關(guān)鍵，運(yùn)營（Operation）是PPP項(xiàng)目中必不可少的關(guān)鍵要素，而且由這類企業(yè)去外包建造業(yè)務(wù)，他們會(huì)從接續(xù)的運(yùn)營角度去實(shí)施最有效的監(jiān)管。如果企業(yè)只有一種能力，那由各自具有投資能力、建造能力和運(yùn)營能力的三類企業(yè)聯(lián)合設(shè)立SPV，共同運(yùn)作PPP項(xiàng)目也不失為一種選擇，但對(duì)于投資規(guī)模不是很大的垃圾發(fā)電和污水處理項(xiàng)目這種三合一的組合可能不是最佳選擇，因?yàn)檫@會(huì)增加社會(huì)資本三方之間的合作成本以及政府的合作成本和監(jiān)管成本。

物有所值是當(dāng)前中國PPP界爭議很大的話題，支持者與反對(duì)者都挺多，我是物有所值的支持者。物有所值的價(jià)值和意義在哪里？其實(shí)道理很簡單，政府做事做決策，總要思考、分析、研判一下，這事值不值得做？怎么做更好？不能做賠本買賣，尤其涉及公共利益的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)又是二、三十年的長期合作與運(yùn)營，PPP需要嚴(yán)肅與認(rèn)真，而嚴(yán)肅與認(rèn)真就部分體現(xiàn)在物有所值與財(cái)政承受能力兩個(gè)重要概念和理念上。

物有所值能否精準(zhǔn)測算不是問題的關(guān)鍵，問題的關(guān)鍵是政府要有這個(gè)價(jià)值意識(shí)和理念自覺，并努力找尋定性與定量相結(jié)合的測評(píng)方法。物有所值的意義還體現(xiàn)在，它是合理回報(bào)理念和機(jī)制的制約因素，因?yàn)槿绻?xiàng)目回報(bào)過高，物有所值可能就是負(fù)數(shù)了，因?yàn)槲镉兴?政府單干時(shí)的全部成本（包括融資、建設(shè)、運(yùn)營成本）-PPP模式下企業(yè)全部成本（融資、建設(shè)、運(yùn)營成本）-企業(yè)利潤，政府運(yùn)作項(xiàng)目可以沒有利潤，但如果企業(yè)獲取的利潤高到足以超出政企成本之差，物有所值就成了負(fù)數(shù)?；氐嚼l(fā)電與污水處理行業(yè)，由于這是具有一定管理難度和技術(shù)要求的行業(yè)，企業(yè)在建設(shè)運(yùn)營方面會(huì)表現(xiàn)出更高的效率。

美國環(huán)保部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，城市這類環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施無論建設(shè)還是運(yùn)營，平均來說企業(yè)效率比政府效率高15—20%，或者說企業(yè)較政府會(huì)有15-20%的成本節(jié)約，我想這個(gè)結(jié)論應(yīng)該適用于中國。

基于此，我們至少可以得到兩點(diǎn)有價(jià)值的結(jié)論：一是合理回報(bào)應(yīng)該低于此政企效率之差或成本節(jié)約，這既是競爭博弈的結(jié)果，也是物有所值的要求。二是如果政府通過有效的競爭機(jī)制選定了優(yōu)秀的社會(huì)資本方，又設(shè)計(jì)了有效的激勵(lì)約束機(jī)制，社會(huì)資本方始終表現(xiàn)出應(yīng)有的效率但卻始終只能獲取低于政企效率差的合理回報(bào)（比如8-12%），那我們就可以不用測評(píng)而得到物有所值的結(jié)論。這里不難看出，物有所值體現(xiàn)在幾個(gè)要素的疊加效應(yīng)：優(yōu)秀企業(yè)、有效機(jī)制、企業(yè)效率與合理回報(bào)。反過來說，如果企業(yè)不優(yōu)秀或者機(jī)制無效率或者回報(bào)太高，都不可能是成功的PPP。物有所值是測評(píng)出來的，更是選擇、設(shè)計(jì)、合作與監(jiān)管出來的。

中國PPP界對(duì)財(cái)政承受能力概念的認(rèn)可程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于物有所值，但對(duì)10%的上限要求有所爭議。首先需要說明的是，財(cái)政支付能力和物有所值都是全球PPP界的重要概念，很多國家PPP政策規(guī)制中都對(duì)財(cái)政支付能力做出類似我國這樣的上限要求。從大道理來說，政府之所以要做PPP，是因?yàn)檎卞X（當(dāng)然也包括缺效率，缺資金缺效率可以概括為政府失靈）；而企業(yè)之所以愿意做PPP是因?yàn)榭梢再嶅X，但只能賺取合理回報(bào)；政府在企業(yè)賺錢的狀況下還要做PPP，那是因?yàn)檎X得可以省錢，因?yàn)榇嬖谡笮什町?，也就產(chǎn)生了物有所值；企業(yè)在政府缺錢的情況下還敢做PPP，那是因?yàn)槠髽I(yè)知道政府缺的是大錢而不缺小錢，變短期集中支付為二、三十年平滑支付之后，政府放大了年度化財(cái)政承受能力。所以，政府缺錢、企業(yè)賺錢、政府省錢、政府付錢（有錢），關(guān)聯(lián)著政府失靈、合理回報(bào)、物有所值、財(cái)政承受能力等一系列PPP的重要概念和價(jià)值理念。

回到垃圾發(fā)電、污水處理行業(yè)，有人說，之所以適合或者要求強(qiáng)制做PPP，是因?yàn)樗斜容^好的現(xiàn)金流，而現(xiàn)實(shí)狀況是：一是城市居民（部分地區(qū)已包括農(nóng)民）是要交污水處理費(fèi)的（含在自來水費(fèi)中），但基本不交垃圾處理費(fèi)或交的很少；二是污水處理費(fèi)及可能少許的垃圾處理費(fèi)是由政府向居民收取而不是項(xiàng)目公司向居民直接收??； 三是很多城市政府并沒有把收繳的污水處理費(fèi)或垃圾處理費(fèi)實(shí)行?？顚Ｓ弥贫?；四是政府向居民收取的污水處理費(fèi)或垃圾處理費(fèi)無法滿足項(xiàng)目公司付費(fèi)額，會(huì)形成支付缺口；五是通常由政府財(cái)政部門向項(xiàng)目公司實(shí)際支付污水處理費(fèi)或垃圾處理費(fèi)，存在政府補(bǔ)貼。所以，從道理上來說，污水處理項(xiàng)目實(shí)行的是使用者付費(fèi)+政府補(bǔ)貼，而垃圾發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行的基本上是政府付費(fèi)，但從企業(yè)實(shí)際感受看，兩者基本上都是政府付費(fèi)。當(dāng)然，垃圾發(fā)電項(xiàng)目，企業(yè)收入的大頭來自中央支付的每度電0.65元的電價(jià)補(bǔ)貼。不過現(xiàn)在中央這個(gè)國補(bǔ)出現(xiàn)很大拖欠有違PPP的契約精神。正是由于垃圾發(fā)電項(xiàng)目收入的2/3來自中央電價(jià)補(bǔ)貼，污水處理費(fèi)的2/3來自居民交付的處理費(fèi)，所以城市政府財(cái)政支付壓力不是很大，再加上環(huán)保監(jiān)管力度的不斷加大，綠水青山生態(tài)文明建設(shè)的普遍要求，都確保和強(qiáng)化了這兩類PPP項(xiàng)目的財(cái)政支付安排和支付能力。但國家提出財(cái)政支付能力設(shè)限要求，地方政府認(rèn)真算計(jì)、自我約束，避免發(fā)生支付問題和契約危機(jī)，也是必要和有益的。

我個(gè)人認(rèn)為，合理回報(bào)是PPP最核心的理念之一，因?yàn)?strong style="box-sizing: border-box;">它關(guān)乎社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)利益，也關(guān)乎民眾的切身利益，關(guān)乎政府的支付能力與物有所值，也關(guān)乎社會(huì)的公平與效率。回報(bào)高了不行，低了也不成，唯有合理回報(bào)且是長期穩(wěn)定的合理回報(bào)但又不是固定回報(bào)才能維護(hù)一個(gè)好的PPP狀態(tài)，達(dá)到三贏佳境：政府、企業(yè)和民眾，政府省錢、企業(yè)賺錢、民眾受益。遺憾的是，幾年來合理回報(bào)似乎并沒有得到政府及社會(huì)的足夠重視，以至于出現(xiàn)惡意低價(jià)競爭和惡意低價(jià)中標(biāo)，其后果導(dǎo)致要么粗制亂造，要么偷工減料，要么二次經(jīng)營，要么資源儲(chǔ)備，都是不可以的。合理回報(bào)最終要體現(xiàn)為數(shù)字化的投資回報(bào)率，至少有兩個(gè)參考值：一是應(yīng)高于銀行長期融資利率，否則項(xiàng)目對(duì)投資者沒有吸引力；二是應(yīng)低于政企效率差值，否則物有所值測評(píng)會(huì)有問題。根據(jù)前面所述，8-12%也許是垃圾發(fā)電和污水處理PPP項(xiàng)目的合理回報(bào)的建議區(qū)間。

現(xiàn)實(shí)中，顯然不是政府承諾保證這區(qū)間的某個(gè)固定回報(bào)率，象銀行貸款那樣，因?yàn)镻PP項(xiàng)目企業(yè)是投資而不是銀行貸款。政府是在考量行業(yè)平均成本基礎(chǔ)上通過招標(biāo)競爭確定合理的單位垃圾處理費(fèi)和污水處理費(fèi)，以使企業(yè)獲取合理回報(bào)，政府保的單位固定處理費(fèi)而不是投資的固定回報(bào)率，這就有了激勵(lì)相容的機(jī)制，企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新和加強(qiáng)管理，提高效率降低成本，就可以獲取處于合理回報(bào)區(qū)間內(nèi)更高一點(diǎn)的回報(bào)，否則回報(bào)就要低一些。當(dāng)然，還要建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分享機(jī)制，特別是建立垃圾處理費(fèi)、污水處理費(fèi)依據(jù)價(jià)值指數(shù)變動(dòng)適時(shí)調(diào)整的或簡單或復(fù)雜的調(diào)價(jià)機(jī)制，使得合理回報(bào)長期穩(wěn)定和可持續(xù)。

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益分享是伙伴關(guān)系的應(yīng)有之意，體現(xiàn)的是公平與效率。對(duì)某種風(fēng)險(xiǎn)讓更擅長承擔(dān)者去承擔(dān)并獲取相應(yīng)回報(bào)，體現(xiàn)的是效率；某種利益讓主要貢獻(xiàn)者去分享，體現(xiàn)的是公平。在PPP實(shí)施原則中，都建議項(xiàng)目投資、建設(shè)以及運(yùn)營方面的風(fēng)險(xiǎn)主要由社會(huì)資本方承擔(dān)并獲取合理回報(bào)，而外部政策、法律等方面的風(fēng)險(xiǎn)主要由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由政企雙方共同承擔(dān)。針對(duì)垃圾發(fā)電項(xiàng)目和污水處理項(xiàng)目，投資、建設(shè)、運(yùn)營方面的風(fēng)險(xiǎn)的確由企業(yè)獨(dú)家承擔(dān)，但外部政策法律變化如前年實(shí)行的增值稅政策調(diào)整以及最低處理量等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，保底量是很多垃圾發(fā)電項(xiàng)目和污水處理項(xiàng)目PPP協(xié)議的必要條款，但鑒于很多城市垃圾量充足且穩(wěn)定增長，一些垃圾發(fā)電項(xiàng)目PPP協(xié)議中政府堅(jiān)持取消保底量的條款，企業(yè)也只能不情愿地接受了。

還有，目前垃圾發(fā)電項(xiàng)目中央給予0.65元的電價(jià)補(bǔ)貼，現(xiàn)在有動(dòng)意要調(diào)低這個(gè)國補(bǔ)，如果當(dāng)真，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)該轉(zhuǎn)由地方政府承擔(dān)。地方政府如何承擔(dān)外部風(fēng)險(xiǎn)？通常是通過調(diào)高單位垃圾處理費(fèi)或污水處理費(fèi)給予企業(yè)合理補(bǔ)償，以維持其合理回報(bào)。而保底量機(jī)制通常是政府承諾項(xiàng)目投運(yùn)后前幾年內(nèi)按遞增式協(xié)議約定量而不是實(shí)際處理量支付處理費(fèi)，維護(hù)企業(yè)的合理權(quán)益。

從中不難看出，PPP不是完全市場化的機(jī)制，它講的不全是嚴(yán)格的法理，還有濃濃的情理。

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