目前針對大城市及以上層級的全市域綜合管廊專項規(guī)劃，沒有明確編制思路、方法以及相應的編制深度控制，本文以廣州市綜合管廊專項規(guī)劃為例，探索超大城市綜合管廊專項規(guī)劃的編制方法，提出規(guī)劃編制思路，全面詳細總結綜合管廊規(guī)劃編制在規(guī)劃方法、規(guī)劃手段、技術發(fā)展上的多種創(chuàng)新和應用，充分體現“規(guī)劃引領”的核心思路。

城市綜合管廊是地下建設集電力運輸線、通信線路、燃氣管道、供排水管道等管線于一體的集約型隧道的總稱，有效避免對道路反復開挖以及可能造成的停水斷電、通訊中斷、交通堵塞等事故和直接經濟損失。

2015年5月29日，住建部發(fā)布《城市地下綜合管廊工程規(guī)劃編制指引》，該指引要求以工程規(guī)劃的深度編制綜合管廊專項規(guī)劃，較適用于綜合管廊建設前的立項依據編制。但針對大城市及以上層級的全市域綜合管廊專項規(guī)劃，該指引沒有明確編制思路、方法以及相應的編制深度控制，本文以廣州市綜合管廊專項規(guī)劃為例，探索超大城市綜合管廊專項規(guī)劃的編制方法。

1 項目背景

2016年，廣州市以全國第一名的成績入選國家第二批管廊試點城市，力爭在“十三五”期末建成一批具有示范性的綜合管廊。

目前，廣州市正在推動管廊建設，但里程遠不能滿足超大城市管線需求，不能完全服務于城市大型市政管線，全市管廊布局缺乏系統(tǒng)性，管廊建設缺少計劃性。為在規(guī)劃層次、規(guī)劃深度、規(guī)劃內容、建設規(guī)模、建設計劃安排等方面滿足“十三五”建設目標和作為國家管廊試點城市的建設要求，迫切需要編制《廣州市綜合管廊專項規(guī)劃》，作為規(guī)劃引領和決策依據，從城市全局角度進行管廊布局，協調城市各類市政管線入廊，統(tǒng)籌管廊近遠期建設計劃，指導即將開展的綜合管廊建設和審批管理工作，鞏固和強化廣州作為國家中心城市地位的重要作用。

廣州市綜合管廊專項規(guī)劃涵蓋全市域7434.4 km2，本規(guī)劃既不能完全遵照《城市地下綜合管廊工程規(guī)劃編制指引》深度控制，又不能脫離該指引的總體框架和思路;同時，如何編制超大城市綜合管廊專項規(guī)劃在全國無例可循。

因此，如何確定規(guī)劃編制思路、制定內容框架、控制編制深度、運用怎樣的規(guī)劃方法、形成怎樣的規(guī)劃成果，才能符合國家指引要求和當地建設需要，均需在規(guī)劃中一一探索和創(chuàng)新。

2 規(guī)劃構思

2.1規(guī)劃總體思路

本規(guī)劃范圍涵蓋廣州市域面積7 434.4 km2，若完全按照住建部綜合管廊工程規(guī)劃指引的要求編制，則由于資料深度不夠，影響規(guī)劃編制的進度和精度，缺乏彈性協調的空間;若脫離大綱要求，僅按照宏觀戰(zhàn)略發(fā)展的思路編制，則缺乏對于后續(xù)管廊設計建設實施層面的指引。

本規(guī)劃需要對編制深度進行重新把握，既能為廣州市綜合管廊的發(fā)展提供決策依據，又能契合管廊規(guī)劃指引要求，起到國家試點城市的示范作用。

為此規(guī)劃確定了涵蓋“宏觀-中觀-微觀”規(guī)劃思路，從3個層次和維度入手層層遞進、逐層聚焦，編制思路見圖1。

首先對現狀已建綜合管廊進行整合，梳理綜合管廊在市域的現狀分布、建設運行情況;其次結合廣州市城市發(fā)展戰(zhàn)略平臺、各類專項規(guī)劃等，對綜合管廊建設區(qū)域進行篩選并確定新的規(guī)劃方案;最后在現狀與新規(guī)劃管廊的基礎上，結合具體工程設計實施方法，論證新舊管廊的關聯可能性和技術可達性，從而將全市管廊進行聯接成網，發(fā)揮其最大的功效。

(1)在宏觀層面分析廣州市綜合管廊的建設條件，制定建設策略導向，甄別篩選管廊規(guī)劃建設區(qū)域、布局綜合管廊總體方案;

(2)在中觀層面以行政區(qū)劃為依據分解建設任務、落實管廊選址，并與區(qū)域控規(guī)相協調，預留管廊配套及附屬設施用地，達到控制效果;

(3)在微觀層面針對近期實施計劃的項目深化管廊節(jié)點導則、提出相應的規(guī)劃控制原則與標準、協調各類市政管線。

規(guī)劃在3個不同的層面落實專項規(guī)劃的編制要素，尤其在中觀、微觀的層次增補專項規(guī)劃的內容，比如綜合管廊在建設中存在與城市用地規(guī)劃矛盾的地方，給予彈性管控原則和指引，相關附屬設施用地標準，節(jié)點設計導則等方面。

在此基礎上，編制廣州市綜合管廊建設投融資方案，結合當地實際情況提出管廊運營—管理—維護建議。

2.2規(guī)劃建設策略導向

本規(guī)劃按照總體規(guī)劃思路，制定廣州市綜合管廊建設不同的策略導向(見圖2)。重點發(fā)展區(qū)結合道路、軌道交通、功能區(qū)、舊城改造等全面開展綜合管廊建設;一般建設區(qū)結合市政工程建設有選擇的進行綜合管廊建設;謹慎建設區(qū)一般不安排綜合管廊的建設項目。

預計到2020年，廣州市綜合管廊建設將初具規(guī)模，規(guī)劃建設區(qū)域遍布全市范圍。廣州市綜合管廊建設重點：新建及改建主、次干道路;土地一級開發(fā)項目;城市重點功能區(qū)，結合地下空間利用建設綜合管廊;結合軌道交通項目;結合舊城改造。

3 規(guī)劃核心問題與原則

3.1規(guī)劃核心問題

廣州市綜合管廊專項規(guī)劃編制重點圍繞了3大核心問題：

(1)如何按照國家指引編制超大城市管廊專項規(guī)劃。廣州市屬于超大一線城市，市域面積為7 434.4 km2，本規(guī)劃需按照國家指引編制，該指引深度屬于單個項目立項建設前期的工程規(guī)劃深度，超大城市按照該大綱編制難度極大。據了解，全國超大城市管廊規(guī)劃目前沒有按照該大綱編制的先例。

本規(guī)劃以逐層聚焦為核心思路，以落地性規(guī)劃為目標制定規(guī)劃內容框架，最終形成滿足大綱要求且兼具實施性的規(guī)劃成果。

(2)如何將本規(guī)劃與各方協調，達成共識。綜合管廊規(guī)劃極具綜合性，涉及到規(guī)劃、建設的各個領域，從各級人民政府到建設實施單位。廣州市行政管理部門眾多、層級結構復雜，如何將本規(guī)劃與各方協調，達成共識是本規(guī)劃的難點之一。規(guī)劃前后共協調了45家相關部門及單位，征詢各方意見近百條，力爭本規(guī)劃成果最大限度滿足各方需求。

(3)規(guī)劃成果如何創(chuàng)新，體現國家中心城市的發(fā)展實力。廣東省人民政府、廣州市人民政府對本規(guī)劃高度重視，提出“全而新”的目標要求，本規(guī)劃按照國家指引編制滿足成果“全”的要求，如何在既定的大綱中體現“新”亦是本規(guī)劃的難點之一。規(guī)劃不僅在協調機制上創(chuàng)新，更在成果編制中運用規(guī)劃手段、管廊技術上的創(chuàng)新。

3.2規(guī)劃原則

本規(guī)劃提出4項基本原則(見圖3)：①專項規(guī)劃要以促進城市可持續(xù)發(fā)展、確保城市地下空間資源的合理利用，達到社會、經濟、和環(huán)境效益的統(tǒng)一;②城市建設和發(fā)展是個循序漸進的過程，規(guī)劃應考慮近、遠期的銜接關系，使規(guī)劃具有一定的彈性，從全局出發(fā)，統(tǒng)籌安排，滿足城市總體布局的要求，使城市地下綜合管廊工程成為城市有機整體的重要組成部分;③要樹立動態(tài)發(fā)展的觀念，既要強調規(guī)劃的引導和控制機制，又要靈活適應市場機制，適時地進行調整、補充和修正，適應城市社會經濟發(fā)展的實際需要，以便更好地深化規(guī)劃，實施規(guī)劃;④綜合管廊規(guī)劃堅持高起點、高標準、超前規(guī)劃的指導思想，充分考慮高速度發(fā)展的特征，為區(qū)域發(fā)展預留適當的市政設施容量。

4 規(guī)劃內容框架

圍繞規(guī)劃思路，梳理規(guī)劃各層級對應解決的規(guī)劃內容框架(見圖4)。按照《城市地下綜合管廊工程規(guī)劃編制指引》編制，主要內容框架包括：規(guī)劃可行性分析、管廊建設區(qū)域劃定、管廊系統(tǒng)總體布局、管廊分區(qū)規(guī)劃方案、管線入廊分析、管廊斷面方案、管廊三維控制線劃定、管廊重要節(jié)點控制規(guī)劃、配套及附屬設施規(guī)劃、近遠期建設時序及投資估算、運管維機制及保障措施、規(guī)劃銜接建議等。

5 規(guī)劃特色與創(chuàng)新

本規(guī)劃成果編制特色與創(chuàng)新貫穿于規(guī)劃工作全過程，規(guī)劃既與現狀、上位規(guī)劃的充分銜接協調，又具有高度的落地性，主要體現在以下5方面。

5.1規(guī)劃系統(tǒng)性強，內容全面兼具落地性

總體層面圍繞廣州市城市重大戰(zhàn)略發(fā)展平臺明確綜合管廊建設重點區(qū)域，結合重大市政工程、交通樞紐等布局綜合管廊總體方案，打破行政邊界區(qū)規(guī)劃，全面論證全市綜合管廊的關聯性;中觀層面分解廣州市11個行政區(qū)的建設任務，以“控規(guī)一張圖”為基礎落實管廊選址與管控，預留綜合管廊設施用地，劃定管廊三維控制線，并細化管廊斷面及配套、附屬設施方案;微觀層面對綜合管廊4類典型節(jié)點進行設計，制定節(jié)點控制導則，針對各類管線提出協調建議，并制定管廊防災原則，最終編制管廊投資估算及投融資方案，提出全面的運管維建議，指導管廊后續(xù)建設實施。綜合管廊節(jié)點規(guī)劃示所見圖5。

5.2首次提出“剛彈結合”的入廊原則

廣州城市建設用地面積較大，管線敷設問題復雜多樣，秉承“建設管廊的區(qū)域所有管線必須入廊”原則，有序逐步推進各類市政管線入廊，管線入廊分為剛性、彈性、鼓勵性3種方式。對于不同類型管線入廊提出精準要求和規(guī)定，結合廣州北高南低的豎向特點，彈性地提出了污水、燃氣管線如何入廊問題，逐步推進市政管線全線入廊。

(1)剛性入廊。給水管線：輸水管入廊;電力管線：高壓電纜、低壓電力管線均入廊;通信管線：全線入廊，通信運營商共建共享。

(2)彈性入廊。燃氣管線：高壓及次高壓不入廊，其余入廊;污水管線：合流制地區(qū)改造后入廊，分流制地區(qū)有條件的入廊;集中供冷、供熱管線：有集中供冷、供熱區(qū)域可納入綜合管廊;雨水管線：結合海綿城市，可利用結構本體或采用管道排水方式入廊;再生水管線：有再生水回用區(qū)域，管廊預留再生水管位。

(3)鼓勵性入廊。真空垃圾管道：部分條件成熟地區(qū)可納入垃圾管道。

5.3開發(fā)了綜合管廊選址評估模型

在綜合管廊中觀布局規(guī)劃層面，規(guī)劃運用綜合管廊選址評估模型。評估模型將包含綜合用地、道路交通、市政管線、水文地質、地下空間等5類一級指標、20個二級指標綜合考慮，建立數學評估模型，進行片區(qū)綜合管廊布局。廣州市綜合管廊選址數字模型應用示例見圖6。

5.4因地制宜的海綿型管廊斷面

針對廣州 “水浸”頻發(fā)特點，在某些特定的區(qū)域，規(guī)劃提出了“海綿型”綜合管廊斷面方案以緩解排水壓力。規(guī)劃方案中含有雨水管線，利用管廊本體布置雨水艙，可充分利用海綿城市技術的“滲、滯”理念，見圖7。

5.5多專業(yè)規(guī)劃，全系統(tǒng)協調

綜合管廊附屬設施用地與城市用地規(guī)劃進行反復的協調反饋，將管廊用地在控規(guī)階段予以控制預留，見圖8。

廣州市綜合管廊建設較為突出的問題是與地下空間、地鐵之間的協調，當綜合管廊穿越規(guī)劃地下通道、地下商業(yè)街、地下人防等地下空間設施時，應盡量與地下空間結合實施，含天然氣管道艙室的綜合管廊不與地下商業(yè)、地下停車場、地下道路、地鐵車站以及地面建筑物的地下部分等合建。

綜合管廊應做好與軌道交通線路在平面、豎向位置關系上的協調。在地鐵區(qū)間段建設時，應盡量將管線納入綜合管廊，避免后期站體施工時產生的遷改并重新復核區(qū)間段抗浮等技術要求，同時要處理好與地鐵建設時序的關系。

本規(guī)劃與市政管線專項規(guī)劃、管線綜合規(guī)劃、排水防澇規(guī)劃等進行協調，在建設綜合管廊后，對于部分地區(qū)的管線提出歸并整合建議，確保綜合管廊的路由能發(fā)揮最大管線收納作用，見圖9。

6 規(guī)劃成果應用

本規(guī)劃詳實全面的成果內容，既符合宏觀戰(zhàn)略層面的全局要求，又滿足中、微觀的層面的建設管控與細節(jié)指引，本規(guī)劃成果應用主要體現在如下兩個方面。

6.1指導與指引

本規(guī)劃成果中建立了近、遠期廣州市域范圍管廊建設項目庫，指導近期綜合管廊建設項目實施，指引遠期廣州市綜合管廊的發(fā)展方向，是廣州市作為綜合管廊第二批試點城市理順建設思路、完成建設目標的重要依據之一。

6.2協調與銜接

本規(guī)劃成果基于道路交通、市政管線、重點地區(qū)控規(guī)等規(guī)劃編制，對于各類規(guī)劃提出了協調要求，充分與控規(guī)、專項規(guī)劃等銜接，完善、增補各類規(guī)劃中相應的規(guī)劃內容，并將規(guī)劃成果反饋于控規(guī)，做好綜合管廊設施用地預留與控制，起到了互相校核、多面協調的作用。

7規(guī)劃實施效果

目前，本規(guī)劃成果已經完全納入廣州市城市規(guī)劃管理平臺，規(guī)劃的實施效果集中體現在綜合管廊的建設方面。在綜合管廊的設計、建設方面，根據本規(guī)劃確定的綜合管廊線位、管廊斷面、三維控制、節(jié)點控制原則等已經應用于部分管廊項目，目前地鐵十一號線、天河智慧城、國際金融城、廣花公路等管廊已經通過本規(guī)劃定線和施工圖設計落實到建設中。

8 結語

城市綜合管廊的發(fā)展是深入貫徹落實科學發(fā)觀的必然要求，也是促進我國城市可持續(xù)發(fā)展的必然趨勢。

目前部分城市綜合管廊建設往往缺乏專項規(guī)劃的指引和全局統(tǒng)籌安排，建設存在一定的目的性和隨意性;部分完成綜合管廊專項規(guī)劃編制的城市，規(guī)劃思路無法完全統(tǒng)一，規(guī)劃存在一定的片面性和滯后性。

做好綜合管廊建設應秉承“規(guī)劃引領”為核心思路，以“先規(guī)劃、后建設”為指導原則。本文以廣州市綜合管廊專項規(guī)劃為案例，探究超大城市綜合管廊編制思路，摸索綜合管廊專項規(guī)劃編制方法，從而避免了各類城市或重點開發(fā)片區(qū)在綜合管廊建設中出現的“規(guī)劃后補”的現象，從統(tǒng)籌全局出發(fā)，增強了綜合管廊專項規(guī)劃編制的嚴肅性、權威性;提高了城市綜合管廊布局和建設的合理性、科學性。

具有全局思維的綜合管廊專項規(guī)劃，可以為綜合管廊建設提供有力的支撐，通過對各類城市規(guī)劃因素的分析考慮，能夠實現綜合管廊與城市經濟效益、社會效益共同發(fā)展，從而推動城市的可持續(xù)發(fā)展。

來源:給水排水  作者:雷洪犇

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